En kortare version av det här inlägget har tidigare publicerats i nättidningen Altinget.
Rörligheten bland de tjänstemän som står närmast regeringen har ökat påtagligt under den senaste tiden, så till den grad att elaka kommentarer om att ”råttorna lämnar det sjunkande skeppet” har förekommit i media. Under hösten har inte mindre än sex statssekreterare fått nya jobb, jobb som får förmodas bli tryggare än deras nuvarande.
Två av statssekreterarna har av regeringen utnämnts till generaldirektör och en till ambassadör. En har gått till en hög post vid FN, en till hovet och en har blivit chef för ett stort fackförbund. Även i de fall där regeringen inte har den formella utnämningsmakten är det högst troligt att regeringens informella stöd har spelat in.
Att regeringar använder sig av utnämningsmakten för att placera ”sitt eget folk” på strategiska poster är ingen nyhet. Men av de totalt 17 utnämningar till generaldirektör som regeringen fattade beslut om under 2018 hade inte mindre än 12 en tidigare bakgrund från Regeringskansliet – inte alltid som närmast föregående men som en viktig del av meritförteckningen. Bilden är likartad när det gäller utnämningar till andra viktiga ämbeten, exempelvis som ambassadör, landshövding, de högsta domartjänsterna och myndighetschefer med annan titel än generaldirektör.
I regeringens pressmeddelanden om utnämningar framhålls ofta departementserfarenhet som en merit, något som har gett den blivande generaldirektören en fördjupad kunskap om de frågor som det nya jobbet handlar om. Men det är en praxis som är problematisk, till och med skadlig, av flera skäl.
Att få ett toppjobb av regeringen uppfattas gärna som en belöning för visad lojalitet. Om lojaliteten förväntas stå sig även i den framtida rollen, hamnar vi i en situation med starka drag av nepotism. Chefsbytet på Försäkringskassan nyligen är ett skolexempel på hur en professionell hantering av ämbetet, med respekt för gällande regler och givna direktiv, väger lätt när generaldirektören inte längre ”har regeringens förtroende”. Det exempel som statuerades har helt säkert inneburit ett memento för andra verkschefer. Men lojaliteten har sina risker, som Transportstyrelsens generaldirektör fick erfara när hon lät ”signaler från departementet” väga tyngre än gällande regelverk.
Sverige berömmer sig gärna av hög rankning i Transparency Internationals korruptionsindex. Bland 180 rankade länder intog vi 2017 en delad sjundeplats, visserligen en försämring från tredjeplatsen år 2015 och sämre än våra nordiska grannländer, men ändå betryggande. Kritiker menar dock att korruptionsindex använder sig av en alltför snäv, legalistisk definition på korruption och att Sverige inte förtjänar den fortfarande höga rankningen. Oavsett om den kritiken är berättigad innebär de lojalitetsbindningar som kan skapas genom utnämningsmakten betydande risker för en myndighetsutövning som tar otillbörliga hänsyn.
En annan risk handlar om att statsförvaltningens högsta poster kan komma att innehas av personer som inte är de mest lämpade. En förvaltningsmyndighet har till uppgift att hantera ett regelverk som oftast är komplext och en verklighet som bäst förstås av den som har lång erfarenhet av det berörda området. Verksamheten i Regeringskansliet handlar mer om att skapa regler än att tillämpa dem, och i arbetet med reformer är de politiska prioriteringarna ofta viktigare än sakskäl.
Den största faran med att utnämningsmakten används för att placera före detta departementstjänstemän som chefer för ämbetsverken handlar om skillnaderna i ”företagskultur”. Regeringskansliet är en politisk organisation, inte en del av rättsstaten. Montesquieus ideal för samhällets organisation är inte populär i Sverige. Det finns svagt stöd för en maktdelning mellan den politiska ledningen, den som stiftar lagar och de som tillämpar lagarna. I stället gäller den så kallade folksuveränitetsprincipen, som i praktiken ser all offentlig verksamhet som ett utflöde av den politiska makten.
Men det finns även i den svenska modellen korrektiv mot en alltför oinskränkt monokrati. Vi har regler mot ministerstyre som innebär att regeringens makt inte utövas av enskilda ministrar utan av regeringen i plenum och att regeringen inte får ingripa i myndighetsbeslut som avser enskilda ärenden och enskilda personer. Ett annat korrektiv är ämbetsmannatraditionen, som har sin grund i Axel Oxenstiernas reformering av statsförvaltningen. Till den traditionen hör strävan efter ”nit och redlighet”, myndighetsutövning på saklig grund och ett visst mått av självständighet mot regeringen. Syftet på Axel Oxenstiernas tid var att Sverige skulle fungera även i kungens frånvaro. I dag är ”kungen”, dvs. regeringen, i högsta grad närvarande. Frågan är om inte regeringen i vissa avseenden är alltför närvarande.
Många verkschefer utses med de professionella förutsättningarna för att klara jobbet som enda grund. Många generaldirektörer utses efter ett ansökningsförfarande där beslutet grundas på ”sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet”. Men det räcker inte med ”många”.
Missbruk av utnämningsmakten kan bara motverkas genom en radikal reformering av reglerna för utnämning av de högsta tjänsterna. En sådan reform syftar till att återupprätta förtroendet för att den svenske ämbetsmannen utför sitt uppdrag med integritet, sakkunskap och ansvar inför uppgiften – inte inför uppdragsgivaren:
- Inrätta en nämnd under riksdagen som får till uppgift att tillsätta myndighetschefer och de högsta domarbefattningarna.
- Inför regler för tillsättningen av de tjänster som beslutas av såväl den nya nämnden som regeringen och som innebär att samtliga tjänster utannonseras, att alla ansökningshandlingar är offentliga samt att beslutet motiveras skriftligen i ett offentligt protokoll.
- Inför strikta bestämmelser om ämbetsmannaansvar.
Den politisering av ämbetsmännen som regeringen ägnar sig åt genom utnämningsmakten skadar tilltron till landets myndigheter och i förlängningen även till demokratin.