Det här inlägget har i nedkortad version publicerats i tidningen Altinget.
Begreppet ”offentlig upphandling” väcker inte alltid positiva associationer. Nyhetsmedia rapporterar med jämna mellanrum om upphandlingar som har gått fel. Nya Karolinska Sjukhuset i Solna, där ingenting tycks ha blivit som det skulle. Stödstrumpor för 6000 kr/paret. Transportstyrelsens och Regeringskansliets outsourcing av IT-tjänster. Och under toppen på isberget otaliga kommunala upphandlingar som upprör kommuninvånarna men sällan når nyhetsflödet på riksnivå.
Ändå är regleringen av den offentliga upphandlingen en mycket god idé, som framför allt gynnar tre intressenter. Skattebetalarna får bästa valuta för pengarna när stat och kommun köper varor och tjänster. De medborgare som nyttjar de offentligfinansierade produkterna får högsta kvalitet inom de ekonomiska ramarna. Och näringslivet får möjlighet att konkurrera om uppdrag på lika villkor, utan att diskrimineras. Till det kommer att EU-reglerna om den offentliga upphandlingen är en viktig förutsättning för den fria handeln på den inre marknaden, något som inte minst är viktigt för en liten, exportberoende ekonomi som den svenska.
Så är det i teorin. Men verkligheten är inte alltid lika ljus, som framgår av nyhetsrapporteringen.
Regelverket för den offentliga upphandlingen utgår från EU-direktiv som införs i svensk lag. Regleringen av den offentliga upphandlingen är omfattande, komplex och svåröverskådlig. Den ställer stora – kanske övermäktiga – krav på de tjänstemän i upphandlande myndigheter som ansvarar för att allt blir rätt.
Sverige är ofta en duktig elev i EU när det gäller att överföra bestämmelser i direktiv till svensk lag, så kallad implementering. Det gäller även upphandlingsreglerna, med ett undantag. Rättsmedelsdirektivet från 2007 föreskriver att medlemsstaterna inför sådana sanktioner att överträdelser motverkas och domstolsbeslut respekteras. Så har inte skett.
Konkurrensverket är den myndighet som ansvarar för tillsynen av den offentliga upphandlingen. Tillsynen är i huvudsak förebyggande och vägledande och prioriterar frågor av principiell betydelse. Ett tillsynsbeslut är en rekommendation utan rättsverkan som inte är förenad med vite. När det gäller den allvarligaste formen av överträdelse, otillåten direktupphandling, kan verket väcka talan i domstol om upphandlingsskadeavgift. En fällande dom innebär inte att avtalet upphör att gälla. I övrigt faller ansvaret på leverantörer som anser sig missgynnade att begära överprövning av ett upphandlingsbeslut vid förvaltningsdomstol. Leverantörer kan också föra skadeståndstalan vid allmän domstol.
Upphandlingsmyndigheten har till uppgift att ge upphandlande myndigheter och leverantörer information och vägledning, men har inga befogenheter att ingripa mot överträdelser. Utanför myndighetsvärlden har stiftelsen Den Nya Välfärden inrättat den oberoende expertgruppen Konkurrenskommissionen, som granskar fall av snedvridning av konkurrensen med offentliga medel, främst på upphandlingsområdet. I skriften Fortsatt domstolstrots – 9 av 10 myndigheter struntar i dom om ogiltighet av avtal (Den Nya Välfärden, Stockholm 2016) redovisar man en studie av 82 lagakraftvunna domstolsavgöranden där avtal förklarats ogiltiga. I närmare 90 procent av de granskade fallen vidtog den upphandlande myndigheten inte någon som helst åtgärd med anledning av att upphandlingsavtalet förklarats ogiltigt. I ytterligare ca 5 procent av fallen agerade myndigheten, men utan att någon återgång av prestationerna skedde.
Två möjliga förklaringar till omfattningen av lagstridiga upphandlingar är bristande vilja och bristande förmåga.
En upphandlande myndighet kan ha många skäl att vilja gynna ett visst företag på konkurrenters bekostnad genom att sätta sig över gällande bestämmelser. Det kan handla om en ambition att främja det lokala näringslivet och sysselsättningen i kommunen, men också om ren korruption. När det gäller förmågan är det utan tvekan så att regelverket förutsätter en hög och specifik kompetens, och att det i sin tur ställer höga krav på internutbildning och/eller rekrytering. Men oavsett orsaken till regelbrott och domstolstrots beror problemen ytterst på att det går att göra fel utan allvarliga konsekvenser – alltså liten upptäcktsrisk, otillräckliga sanktioner och ytterst en bristande implementering av rättsmedelsdirektivet.
Många av de upphandlingar som uppmärksammas i media och väcker berättigad kritik är inte olagliga. I stället handlar det om bristande professionalism – de är oskickligt genomförda och ger inte valuta för pengarna. När resultatet av ett tilldelat uppdrag inte motsvarar förväntningarna beror det främst på tre saker: att förfrågningsunderlaget brister i beskrivningen av den efterfrågade varan eller tjänsten, att den upphandlande myndigheten inte följer upp och kontrollerar om leveransen motsvarar offerten och att avvikelser när det gäller kostnad eller kvalitet inte leder till någon åtgärd.
Om allmänhetens upprördhet över misskötta upphandlingar tilltar, framstår å andra sidan de politiska partiernas engagemang i upphandlingsfrågorna som skäligen lamt och i otakt med opinionen. En trolig orsak kan vara att de alla är en del av problemet snarare än en del av lösningen. I Stockholms län, där de allvarliga konsekvenserna av landstingets upphandling av Nya Karolinska har varit en följetong, har viss kritik kommit från den socialdemokratiska oppositionen mot alliansmajoriteten. Men röstläget har varit dämpat, säkert med tanke på att upphandlingsbeslutet togs i full enighet mellan alla partier i landstingsfullmäktige. Ansvaret för att ha förfuskat den offentliga upphandlingen följer inte några partilinjer – borgerligt och socialdemokratiskt styrda kommuner är ofta lika goda kålsupare.
Medborgerlig Samling ser däremot situationen som djupt oroande. En väl fungerande offentlig upphandling har stora vinster att erbjuda för skattebetalarna, företagen och medborgarna i gemen. Men det har blivit allt tydligare att råd utan rättsverkan och upplysningsverksamhet inte är rätt väg att få ordning på den offentliga upphandlingen. Vi vill i stället lägga tyngdpunkten på rättstillämpning och kännbara sanktioner vid överträdelser och domstolstrots.
Med en lagstiftning som på allvar implementerar rättsmedelsdirektivet kan tillsynsmyndigheten i en åklagarfunktion driva upphandlingsmål i domstol i stället för att utfärda icke bindande ”beslut”. Behovet av den upplysningsverksamhet som Upphandlingsmyndigheten bedriver kommer inte att bli lika angeläget om de upphandlande myndigheterna får kännbara incitament att rätta sig efter regelverket. I Stockholms län går vi till val på att kräva en reformerad organisation av landstingets upphandling i syfte att väsentligt höja kompetensen. På så sätt vill Medborgerlig Samling att den offentliga upphandlingen äntligen ska bli en god idé som inte förfuskas.